• L’eau, « or bleu » de la Nouvelle-Zélande ?

    Sur fond d’inquiétudes sur la sécurité alimentaire des grands pays asiatiques, la Nouvelle-Zélande, un petit pays historiquement tourné vers l’exportation de matières premières agricoles, cherche à se prévaloir de ses abondantes ressources en eau pour se positionner en fournisseur fiable de viande et de produits laitiers. Mais le boom de l’industrie laitière dans le pays affecte la qualité des ressources en eau, et menace l’image « verte » du pays.

    À l’heure où le dérèglement climatique attire l’attention de l’opinion publique internationale sur la raréfaction de l’eau, un pays peut-il prétendre tirer un avantage compétitif de l’abondance de ses ressources ? L’argument est de plus en plus utilisé par certains gouvernements ou certaines collectivités locales pour attirer les investissements et les industries. C’est le cas notamment de la région des Grands lacs nord-américains, où plusieurs collectivités ont mis en avant la notion de « blue economy » (économie bleue). Encore s’agit-il, dans la plupart des cas, de mettre l’accent non seulement sur la disponibilité des ressources en eau, mais aussi des savoir-faire, des technologies ou des activités qui ont l’eau pour objet ou pour support.
    Aucun pays n’a poussé plus loin, et plus littéralement, cette logique que la Nouvelle-Zélande. Pays isolé de taille modeste, historiquement pourvoyeur de matières premières agricoles pour l’Empire britannique, puis pour le marché mondial, la Nouvelle-Zélande est extrêmement dépendante du maintien et de l’expansion du commerce alimentaire international. Ses parts de marchés pourraient se trouver menacées par une trop grande attention des consommateurs à la distance parcourue par leurs aliments (concept des food miles) ainsi que par une stigmatisation des types d’aliments les plus consommateurs de ressources et les plus importantes sources d’émissions de gaz à effet de serre : la viande et les produits laitiers… qui sont justement les produits de spécialisation du pays !
    L’industrie agroalimentaire néo-zélandaise s’est employée à contrecarrer ces arguments en finançant des études suggérant, au prix de quelques raccourcis [1], qu’en raison d’un mode de production moins gourmand en intrants, l’empreinte carbone des produits néo-zélandais est inférieure, malgré la distance, à celle des produits européens. Surtout, les milieux économiques néo-zélandais font de plus en plus valoir que si les autres pays – notamment ceux d’Asie – risquent de se voir bientôt confrontés à des pénuries d’eau ou à des problèmes graves de sécurité alimentaire en raison de l’accroissement de leurs populations et de l’évolution des habitudes alimentaires, la Nouvelle-Zélande, avec son abondance de terres et d’eau, est idéalement placée pour satisfaire leur demande croissante de viande et de produits laitiers ? Un leitmotiv de plus en plus entendu dans le pays est que si la Nouvelle-Zélande ne dispose pas de ressources pétrolières ou minérales (comme le grand voisin australien), elle dispose d’eau en grandes quantités. Or l’eau, dans un contexte mondial de raréfaction des ressources, n’est-elle pas de plus en plus qualifiée d « or du XXIe siècle » ? Certains lobbyistes de l’agroindustrie n’hésitent pas à évoquer ouvertement la possibilité d’une Nouvelle-Zélande « nourrissant le monde » (ce qui n’est évidemment pas sérieux ni même possible : il s’agit surtout de contribuer à satisfaire les désirs d’une partie des classes moyennes des pays émergents) !

    Intensification de l’utilisation d’eau

    Longtemps, l’image de la Nouvelle-Zélande a été associé à celle des moutons, dont le pays exporte la laine et la viande un peu partout. On soulignait souvent, pour illustrer cette importance, qu’il y avait en Nouvelle-Zélande plus de moutons que de gens. C’est désormais vrai aussi des vaches (4,8 millions de têtes). Depuis les années 1990, les gouvernements successifs de la Nouvelle-Zélande ont mis l’accent sur le développement de l’industrie laitière comme moteur des exportations et de l’économie. En ligne de mire : l’immense marché chinois, et derrière lui tout le reste de l’Asie, où la consommation de produits laitiers et tout particulièrement des substituts à l’allaitement est en plein boom.
    Conséquence : le nombre de vaches dans le pays a doublé depuis 20 ans, et de nombreuses exploitations auparavant dédiées à la production de viande se sont converties à la production laitière. Créée en 2001 de la fusion de plusieurs coopératives laitières préexistantes, le groupe Fonterra est devenu le principal exportateur mondial de poudre de lait et la seule véritable multinationale néo-zélandaise. Elle fonctionne encore aujourd’hui comme une coopérative, propriété des agriculteurs néo-zélandais, mais a aussi développé des activités à l’international.
    Tout ce système repose sur un modèle productiviste visant à maximiser la quantité de poudre de lait produite. Si la Nouvelle-Zélande ne connaît pas encore vraiment d’exploitations laitières hors sol comme il en existe en Europe et ailleurs, le boom laitier s’est accompagné d’une intensification, d’une consolidation et d’une industrialisation de la production qui se sont traduites, notamment par un recours accru à l’eau et aux engrais pour irriguer les prairies. Ce qui s’est traduit très rapidement par une dégradation de la qualité de l’eau dans de nombreuses parties du pays, ressentie très vivement par la population. Dès lors, le développement de l’industrie laitière et ses conséquences en termes de pollution de l’eau en sont venues à occuper le centre du débat politique national.

    Une option économique contestée

    Le développement de l’industrie laitière pèse en effet énormément sur l’économie néo-zélandaise, à la fois en la rendant plus dépendante (le lait représente désormais un tiers des exportations) et parce que le processus de modernisation des exploitations laitières a entraîné un fort endettement chez les agriculteurs. Les exploitations laitières sont de plus en plus grandes, et certains ont été acquises par des investisseurs étrangers ou des firmes chinoises, entraînant des craintes d’« accaparement des terres » (en référence aux achats de terres à grande échelle par des investisseurs étrangers dans les pays d’Afrique, d’Asie ou d’Amérique du Sud). Le groupe français Danone a lui aussi récemment fait l’acquisition de nouveaux actifs en Nouvelle-Zélande, suite à un litige avec Fonterra.
    Les écologistes et leurs nombreux partisans dans le pays ne manquent pas de souligner l’importance économique de l’image de la Nouvelle-Zélande comme un pays « propre et vert » (clean, green) ou « 100% pur » (slogan à destination des touristes). Au-delà du secteur touristique, qui représente l’une des principales sources de devises du pays, cette image verte permet aussi aux produits agroalimentaires néo-zélandais (horticulture, aquaculture et y compris l’industrie laitière elle-même) de se vendre souvent à un prix supérieur à celui de ses concurrents. Plusieurs incidents de sécurité alimentaire ont pu donner une idée de l’ampleur de l’enjeu commercial pour l’industrie laitière néo-zélandaise. En 2013, une crainte (finalement démentie) de contamination du lait néo-zélandais commercialisé en Chine à entraîné des millions de dollars de pertes.
    Les critiques ajoutent que la politique gouvernementale de promotion de l’industrie laitière revient à perpétuer le positionnement historique de la Nouvelle-Zélande comme producteur de matières premières d’origine agricole, et que le pays devrait plutôt développer des activités à plus forte valeur ajoutée.

    Un compromis est-il possible ?

    Les conséquences du développement de l’industrie laitière n’a pas tardé à se faire sentir sur les eaux souterraines et de surface du pays, avec une dégradation de leur qualité, une multiplication des proliférations d’algues et quelques cas isolés de sources d’eau potable dépassant les seuils sanitaires pour les nitrates. Les milieux agricoles néo-zélandais ne manquent pas de faire valoir que les eaux du pays restent globalement de bonne qualité, et de meilleure qualité qu’en Europe. Dans certaines régions du pays, où l’industrie laitière est particulièrement présente, ce n’est plus vraiment le cas, et les impacts négatifs des grosses exploitations laitières – particulièrement visibles parfois - se sont fait sentir dans des régions jusque là épargnées.
    Le développement de l’industrie laitière s’est donc trouvé fortement contesté, dans un pays où l’accessibilité d’une nature préservé a une grande importance et dont la plupart des habitants gardent le souvenir d’avoir pu se baigner ou pêcher, sans avoir à y réfléchir, dans la plupart des rivières du pays.
    Il s’est aussi rapidement avéré que la Nouvelle-Zélande disposait de moins d’eau que ne le suggéraient les slogans des lobbies agroindustriels. Si la disponibilité théorique de l’eau par habitant est importante en Nouvelle-Zélande, si on la compare à ce qu’elle est dans de nombreux pays, c’est parce que le pays est relativement peu peuplé, mais cette eau n’est pas forcément où elle est utile. On a donc vu fleurir ces dernières années de nouveaux projets de barrages ou d’irrigation à grande échelle, destinés à amener l’eau nécessaire aux exploitations laitières. De l’autre côté, les militants écologistes, soutenus par une proportion considérable de la population, exigent l’instauration de véritables standards contraignants de qualité de l’eau, ainsi que le principe d’un prix de l’eau d’irrigation, pour l’instant utilisée gratuitement.
    Faire accepter l’instauration d’un contrôle de la qualité de l’eau et d’encadrement des pratiques de l’industrie laitière s’est néanmoins révélé une impasse politique. D’un côté, l’agrobusiness s’est longtemps opposé à la mise en place de mesures contraignantes, et, de l’autre côté, les citoyens mobilisés pour la protection des cours d’eau n’entendaient pas se contenter de mesures volontaires. Le gouvernement a fini par mettre en place un processus innovant de concertation entre tous les acteurs, le « Land and Water Forum » (Forum de la terre et de l’eau), en leur confiant le soin de se mettre d’accord entre eux sur les grandes lignes d’une réforme de la gouvernance de l’eau. Ce processus a effectivement débouché sur un accord de principe, reposant sur la mise en place de standards contraignants et cohérents de qualité de l’eau, en échange d’un calendrier d’adaptation et de mesures de flexibilité. L’idée était, par opposition au modèle européen, où l’objectif de bonne qualité écologique était imposé « d’en haut » et où cet objectif était ensuite remis en cause à coup de délais et d’exceptions, de déboucher d’emblée sur un processus acceptable par tous, y compris les acteurs économiques.
    Beaucoup estimaient que l’importance de l’image « verte » de la Nouvelle-Zélande, y compris pour l’industrie laitière, constituait une opportunité historique de trouver un juste milieu entre le développement économique et la protection de l’environnement. Autre facteur favorable : la présence à la table des négociations des représentants des tribus Maori, dont les droits sont reconnus à un niveau quasi constitutionnel par le traité de Waitangi. Étant à la fois intéressés au développement économique des terres sous leur contrôle et à la protection des écosystèmes, ils étaient en position d’arbitre et d’intermédiaire entre les différents intérêts en présence.
    Mais si le Land and Water Forum est effectivement parvenu à un accord de principe général, sa mise en œuvre s’est heurtée à de nombreuses difficultés, notamment parce que le gouvernement n’a pas souhaité nuire au développement de l’industrie laitière. Par ailleurs, certains Maori ont initié un processus juridique plus large pour obtenir une reconnaissance de leur propriété traditionnelle des ressources en eau. Ce processus est non résolu à ce jour. En attendant, les pressions du productivisme continuent à s’exercer. Au risque d’atteindre le point de non-retour.
    Olivier Petitjean
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    Photo : Brian NZ CC
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