• La politique de l'eau : de la concurrence à la coordination Vers une nouvelle forme de gouvernance de l'eau en Afrique et en Amérique latine

    Philippe Hugon

    L'eau est devenue un enjeu symbolique de la rhétorique internationale. D'un côté, les mouvements altermondialistes la défendent comme un droit et un bien commun non marchand et veulent appuyer les déshérités des bidonvilles qui en sont privés. Ils dénoncent l'oligarchie mondiale de l'eau et le contrôle des agences de l'eau par le politique, le lobby agricole ou certaines multinationales. De l'autre, les multinationales de l'eau ainsi que les agences d'aide, notamment la Banque mondiale, mettent en avant l'efficacité et la rentabilité de la gestion d'activités très capitalistiques. Les multinationales capables d'apporter la logistique et le savoir-faire ont subi de nombreux revers dus largement aux crises nationales sur lesquelles elles avaient peu de prise. Elles tendent à se désengager dans de nombreux pays en développement. Il importe dès lors, selon elles, de mutualiser les charges financières et de favoriser la couverture du risque.

    La question est en fait très complexe. L'eau (or bleu) est un bien fluide au cœur des écosystèmes. Elle est une ressource vitale non substituable et un symbole de la fragilité de la vie. Cette ressource planétaire tend à se raréfier et est très inégalement distribuée à l'échelle de la planète. Elle a aussi une dimension locale et régionale du fait de son coût de transport conduisant à des écarts entre ressources disponibles et capacités d'accessibilité selon les territoires. Elle conduit à une très grande inégalité de disponibilité, d'accessibilité et de qualité .
     L'eau a plusieurs dimensions : économique, par le coût de sa gestion, elle est rare et nécessite une logistique importante ; environnementale, en posant la question notamment de son renouvellement et de la pollution des nappes phréatiques ; et sociale, en tant que bien répondant à un besoin vital. Elle constitue en partie un bien commun de l'humanité et un bien public mondial. Elle a également une signification symbolique et sa gestion doit prendre en compte la diversité culturelle. « Les femmes sont notre aqueduc » disent les Dogons du Mali. L'eau est un des grands enjeux actuels, éminemment politique etgéopolitique, et risque, à défaut de stratégies proactives, d'être l'un des facteurs essentiels de conflits du XXIsiècle ; comme elle l'est ou l'a été au Moyen-Orient, pour Israël, la Syrie et la bande de Gaza, l'Égypte et le Soudan, l'Éthiopie et la Somalie, l'Afrique du Sud et le Lesotho, ou les pays voisins du Nil ou du fleuve Niger. L'Organisation des Nations unies recense 300 zones de conflits potentiels et secteurs consommateurs (agriculture à 70  % et industrie à 20 % de la consommation) mais sera ici analysé du seul point de vue de l'eau consommée par les ménages (10 % de la consommation mondia.

    L'eau potable dont nous traitons dans cet article est vitale. Elle fait partie des objectifs prioritaires du millenium qui vise à réduire de moitié d'ici 2015 la population exclue de l'eau potable ; elle a été au cœur des discussions du Sommet de la Terre de Johannesburg en 2002. Quatre types d'accès à l'eau coexistent : le robinet pour les quartiers « branchés », les bornes fontaines pour les quartiers pauvres, l'achat de l'eau à des transporteurs pour les bidonvilles, l'accès aux marigots ou aux puits. Les pauvres payent souvent l'eau quatre fois plus cher que les autres. Le processus de privatisation de cette ressource a connu depuis les années 2000 une certaine réversibilité, vue l'importance des risques pour les sociétés privées. Le rôle du marché et des opérateurs privés doit être analysé au regard des critères d'efficience et d'équité mais également des enjeux sociaux et politiques.

    Cet article présente les éléments du débat théorique concernant le statut de l'eau potable, avant d'étudier les enjeux politiques quant aux formes de gouvernance, à la production, la gestion et au financement de l'or bleu.

    L'eau potable présente des caractéristiques économiques spécifiques. Sa production, sa distribution, son assainissement, résultent d'infrastructures très capitalistiques, de longue durée et avec très faible redéploiement, d'où un risque élevé pour l'opérateur ; il y a ainsi monopole naturel local. La consommation est captive et relativement inélastique. La pluri-fonctionnalité de l'eau se traduit par de fortes externalités dans le domaine sanitaire ou environnemental ; en effet, la plupart des maladies des pays pauvres sont liées à des eaux non potables. On observe alors des écarts entre les intérêts privés des entreprises engagées dans la gestion de l'eau et les intérêts collectifs des populations. Les activités de distribution et d'assainissement de l'eau constituent des « services en réseau » ou des « biens systèmes », car elles se caractérisent par une juxtaposition de plusieurs éléments : infrastructures, services de commande, gestion du réseau, services finals différenciés. Or, la production de ces biens et services complémentaires se fait à rendements croissants, mais avec de forts risques : les monopoles s'imposent dès lors comme la forme économique la plus efficiente. On peut également combiner un monopole sur la mise en place des infrastructures, avec en aval, des degrés de concurrence dans les activités de fourniture des services.

    Comment déterminer, dans le cas particulier de la gestion de l'eau, où se situent les frontières entre les ordres du marché, du commun, du collectif ou du public ? Six argumentaires théoriques peuvent être mobilisés. Ils spécifient l'eau comme un bien « collectif », « commun », « premier » ou « public » .

    Argumentaire 1 (approche par le service public) : l'eau « bien public ». On peut définir l'eau comme un bien public ou un bien dans le « domaine public », c'est-à-dire à la disposition d'un groupe large, accessible au plus grand nombre de personnes possible. Ainsi les régies publiques, qui ont longtemps dominé les modes de gestion de l'eau, étaient-elles justifiées par l'idée du service public : gestion centralisée et même service pour tous. La relation avec l'utilisateur est celle d'usager et non de client.

    Argumentaire 2 (approche par le marché) : l'eau « bien collectif impur » et les défaillances de marché « market failures ». Dans la tradition libérale, justifiant selon des degrés différents la privatisation de l'eau, le référent est, au contraire, le marché. Au sein de l'Union européenne, largement influencée par le droit anglo-saxon, le principe est ainsi celui de la concurrence et du droit des contrats, et le service d'intérêt général ou universel est perçu comme une exception devant être justifiée. On distingue tout d'abord les « biens collectifs purs  », qui présentent deux principes : celui de la non-exclusion (les producteurs d'un bien ne sont pas en mesure d'exclure de la consommation de ce bien un individu qui ne pourrait s'acquitter du prix exigé par les producteurs), et celui de la non-rivalité (la consommation d'un bien non rival par un individu donné n'empêche pas d'autres consommateurs d'en jouir simultanément). Ces biens sont différenciés des « biens collectifs impurs » (ne remplissant qu'une seule des deux conditions), qui regroupent d'une part les « biens communs » (non-exclusion mais rivalité) et d'autre part les « biens mixtes  » ou de club (non-rivalité mais exclusion). On peut y ajouter les critères d'externalités et de monopole naturel. Dans ce cadre, l'eau peut être qualifiée de bien collectif impur car il s'agit d'un bien rival et plus ou moins exclusif, mais il présente de fortes externalités (du fait de l'interdépendance des acteurs) et implique des situations de monopole naturel local.
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